Ponencia de Paulo Abrão sobre Derechos Humanos y Empresas

En nombre del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH), agradezco a los organizadores del evento la oportunidad de  participar de esta Consulta Regional con el objetivo de intercambiar perspectivas y experiencias que nos permitan avanzar hacia acciones concretas que contribuyan a mejorar la definición de políticas y planes estatales sobre empresas y derechos humanos. Sin duda este espacio de debate también contribuye a fomentar una cooperación  global e interregional para hacer frente a los desafíos actuales de la puesta en practica de los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos, junto a la implementación de políticas públicas en la materia.

Como saben, El MERCOSUR, Mercado Común del Sur, está  actualmente integrado por Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela y Bolivia (en proceso de adhesión como miembro pleno). Tiene como Estados Asociados a Chile, Perú, Ecuador, Colombia, Guyana y Surinam (en proceso de ratificación de los instrumentos para su incorporación).

Nacido con una impronta netamente económica, este proceso regional, rápidamente advirtió que para poder avanzar hacia la integración, era necesario incluir la variable social y construir una estructura institucional que pudiese canalizarla. Su naturaleza intergubernamental a priori y la ausencia de derecho comunitario, no han sido obstáculo para demostrar el notable potencial e importante desarrollo del MERCOSUR como comunidad política.

El escenario regional evidencia claros avances en términos de las políticas dirigidas a investigar y responsabilizar a quienes cometieron crímenes masivos, a la construcción de verdad, reparación y memoria social, junto a las garantías de no repetición. También se ha avanzado decididamente en el fortalecimiento de nuestros sistemas políticos democráticos, en políticas de igualdad sustantiva, y de inclusión social, y cultural. El MERCOSUR, como todo proceso de integración, se construye sobre la base de pisos mínimos comunes de protección de estos derechos, que permiten gradualmente ir armonizando las normativas y coordinando los esfuerzos de cada país por alcanzar niveles compatibles y básicos de ejercicio de ciudadanía en todo el espacio regional.

Ámbitos institucionales del MERCOSUR como la Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADH), funcionan como cajas de resonancia de los debates nacionales, sirven para intercambiar experiencias e iniciativas de política pública, y al mismo tiempo, como espacios para construir consensos regionales, para afianzar y sostener en el tiempo las conquistas alcanzadas nacionalmente, como activos de toda la región.

El IPPDH, creado por los Estados del MERCOSUR como una instancia de cooperación técnica y de apoyo a la coordinación de políticas, apunta a fortalecer las instituciones gubernamentales y el emergente campo de políticas públicas en derechos humanos.

Partiendo de estas premisas, me gustaría compartir con ustedes nuestra visión sobre el proceso llevado adelante a nivel global en materia de empresas y derechos humanos, junto a los desafíos y oportunidades que este proceso implica para los países del MERCOSUR y la UNASUR.

1. Avances a nivel internacional y el enfoque jurídico globalmente consensuado.

Los debates sobre la responsabilidad de las empresas por violaciones a los derechos humanos han avanzado sustancialmente en los últimos años. La visión inicial con un enfoque mas bien filantrópico (desligado de la producción de daños causado por las empresas o, como máximo, asociado a una “contribución social” luego de la producción de daños), dejó paso a una visión de la responsabilidad preventiva, consistente en requerir a las empresas la adopción de medidas para evitar violaciones. Se trata de una idea clara: las empresas deben “actuar con responsabilidad”. Actualmente, se intenta crear un consenso global en lo cual la responsabilidad de las empresas por violaciones a los derechos humanos no solo requieres prevenir y actuar con responsabilidad, sino también remediar y reparar. Es decir, no solo “actuar con responsabilidad” sino también “hacerse responsables”.

La idea de atribuir responsabilidad por fallas en la prevención y en la remediación de los daños producidos por las violaciones a los derechos humanos fue plasmada en los Los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos de la ONU y en las Líneas Directrices de la OECD para Empresas Multinacionales, en definitivo, son un gran avance para que en su última reforma alineó las Directrices a los Principios Rectores. Este enfoque propicia que cada Estado adopte marcos regulatorios apropiados para proteger las violaciones de derechos humanos cometidas por empresas, establezca un sistema que permita atribuir responsabilidad a las empresas por violar sus obligaciones de prevenir y/o remediar las violaciones a los derechos humanos y provea a las víctimas de tales violaciones un acceso efectivo a remedios judiciales o extrajudiciales.

El modelo propicia un modelo de prevención que, como en otros procesos como el regímenes jurídicos emergidos en la ultima globalización (por ejemplo, el que previene el lavado de dinero o el soborno trasnacional,  transfiere o comparte al sector privado la responsabilidad de prevenir la ocurrencia de violaciones.

Prevenir significa adoptar medidas de debida diligencia que incluyen, como mínimo:

1. Evaluar los riesgos de producir violaciones. Existen riesgos de violaciones asociados a determinadas industrias, a determinados modos de producción, a las comunidades afectadas por la industria, a las reglas contractuales dentro de cada cadena de valor. Por ello, los estándares internacionales requieren la intervención de asesores especializados en la evaluación de riesgos que realiza cada empresa.
2. En las organizaciones verticales, como las corporaciones transnacionales, el liderazgo es fundamental para que las políticas sean respetadas y cumplidas por sus destinatarios. Por ello, los estándares internacionales requieren un compromiso de las más altas autoridades de las empresas plasmado no solo en un mensaje claro, sino en un accionar cotidiano que sirva de ejemplo a los empleados que enfrentan decisiones que podrían poner en riesgo los derechos humanos.
3. En muchas industrias, esta adaptación requiere de esfuerzos adicionales. El estándar internacional requiere que las empresas entrenen periódicamente a todos sus empleados, mantengan una comunicación abierta tanto interna como externa sobre las políticas y los procedimientos para cumplirlas.
4. Para evitar que estas responsabilidades sean eludidas a través de diferentes técnicas contractuales en las cadenas de valor, el estándar internacional requiere a las empresas ser diligentes en la contratación de proveedores, agentes, distribuidores, y otros socios de negocios.

Sin embargo, y sin perjuicio de los avances hacia un tratado universal en la materia, aun no existe una regulación global que permita aplicar sanciones proporcionales, efectivas y disuasorias a las empresas que no cumplen con sus obligaciones de organizarse para prevenir  violaciones a los derechos humanos.

El debate de la responsabilidad de las casas matrices por los actos de sus subsidiarias es una discusión no resuelta. Los requisitos para “descorrer el velo” corporativo, emanados del derecho comercial y societario, un consenso internacional que permita un sistema de sanciones que contribuya a aumentar la eficacia del enfoque preventivo. (De hecho, el caso Kiobel de la Corte Supresa Estadounidense, que en 2013 restringió la aplicación extraterritorial de la Alien Torts Act puede ser considerado un retroceso en este sentido).

A falta de mecanismos de aplicación de sanciones domésticas e internacionales, se han desarrollado mecanismos de resolución de conflictos y, más recientemente, mecanismos de reportes. La OECD ha establecido un sistema por el cual, sus puntos focales en cada país, reciben denuncias y administran un procedimiento de mediación. De mi parte, quisiera resaltar la importancia de que exista un mecanismo que ponga en comunicación a las víctimas con las casas matrices de las empresas presuntamente responsables porque esta comunicación facilita enormemente el alcance de soluciones.

Además, es importante notar que algunos países han comenzado a requerir a algunas de sus empresas –las más grandes- reportes específicos sobre las medidas adoptadas para cumplir con la obligación de respetar, prevenir y remediar las violaciones a los derechos humanos en las cadenas de valor. Por ejemplo, desde octubre de 2015 el Reino Unido requiere a las empresas con ganancias superiores a los 36 millones de libras esterlinas que publiquen un reporte anual que describa las medidas adoptadas para asegurar que ninguna práctica de trata o tráfico de personas ocurra en las operaciones de la empresa o en su cadena de valor. Si las empresas no han adoptado ninguna medida, deben declararlo. La regulación busca afectar la reputación de las empresas que no adopten las medidas. Al respecto, la literatura académica en la materia muestra que, especialmente en las industrias de consumo masivo, esta estrategia repercute en las ventas –los consumidores eligen empresas responsables- y ello genera incentivos hacia el cumplimiento.

En la medida en que el enfoque de las Naciones Unidas se ha centrado en incentivar el cumplimiento de los Principios Rectores a través de la exhortación a los Estados de que produzcan Planes de Acción nacionales como parte de sus responsabilidad de implementar los Principios Rectores. En este sentido se destaca la labor, del Grupo de Trabajo en Empresas y Derechos Humanos del Alto Comisionado, que ha elaborado una guía sobre cómo desarrollar un Plan de Acción Nacional y creo que tenemos muchos desafíos y oportunidades para nuestra región latinoamericana.

Vamos comentar sobre 3 desafíos. El primero sobre el respecto al contexto regional e sus particularidades sociales, el segundo es sobre la agenda de las políticas públicas y el enfoque de derechos e el tercero es sobre las potencialidades de la contribución de los procesos de integración regionales.

2. Desafíos y oportunidades para la región

Las violaciones a derechos humanos por parte de empresas en nuestra región se concentran en violaciones al derecho ambiental, en casos de explotación laboral y otras violaciones a los derechos de los trabajadores y en severos abusos cometidos sobre pueblos originarios y comunidades locales. La implementación de Planes Nacionales que permitan atribuir responsabilidad a las empresas por las violaciones a derechos humanos aumentarán los incentivos de las compañías para cumplir más acabadamente con las obligaciones de debida diligencia que imponen los Principios Rectores.

Así, el primero desafío es tener conciencia de que hay que generar planes nacionales que lleven en cuenta las particularidades sociales de una región en desarrollo y marcadamente desigual en la distribución de la renta.

Dicen que la política refleja los dolores de cada época. De hecho, nuestra región es integrada por pueblos que atravesaron etapas históricas signadas por la exploración colonialista y la violencia política ejercida por regímenes autoritarios y aún hoy enfrentan el legado de las violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos cometidas en el pasado.

Después de convertir el dolor en consciencia, una consciencia que movilizó la voluntad de nuestras sociedades  en superar las causas de las dolores vividas, sentidas hasta el presente, por medio de una fortaleza de instituciones democráticas y por la vigencia de los derechos humanos que hoy se asumen como condiciones indispensables para la existencia y desarrollo de los procesos de integración en América Latina y Caribe, nuestros, en la implementación de su modernidad tardía, ha ido gestando una nueva institucionalidad pública estructurada sobre la base de un sistema de reglas nacionales y tratados internacionales de derechos humanos que se han ido incorporando, no sin dificultad, en los sistemas jurídicos nacionales. Pues bien, somos Estados de Derechos en desarrollo, Estados de Derecho en construcción.

Muchos países de la región han avanzado en una agenda de ampliación de derechos fundamentales y han tenido una larga tradición de denuncia y de protesta en tanto herramientas útiles para presionar y colocar temas en la agenda política. Los progresos son indudables tanto en la protección de derechos civiles y políticos, como de derechos sociales, económicos y culturales.

En esta dirección, los mecanismos mas adecuados para dificultar que estas graves violaciones de derechos humanos no se repitan, por que no hay una garantía de no repetición, desde el ámbito nacional e internacional, pasaría por profundizar estos procesos de fortalecimiento institucional, reconociendo que nuestros países aún conviven con altos índices de desigualdad y exclusión social.

Hay que reconocer también que en ciertas encrucijadas y contextos políticos, nuestro problema es luchar para evitar retrocesos pues que los modelos excluyentes de sociedades consideran la ampliación o la afirmación de los derechos preexistentes un desperdicio, un gasto inútil.

Pensemos en la crisis en el mundo del trabajo que nos afecta y que se relaciona con la acción de las Empresas. El trabajo siempre ha sido nuestra forma de relacionarnos con los demás. Las amistades, el lugar civil en la comunidad, los planes de vida, los planes familiares, el status social, eran subproductos del hecho de tener un trabajo concreto. El trabajo orientaba la opción política, la vida sindical, la lectura del mundo. Todo eso ha cambiado radicalmente. La movilidad laboral baja los salarios, el desarrollo tecnológico, por su vez, no crea nuevos empleos al ritmo que los destruye. Menos trabajadores implica en menos consumidores, y si nadie lo compra lo que queda en economía es la especulación. La precarización extingue una idea de ciudadanía por medio del trabajo con derechos. El trabajador precario quiebra sus perspectivas sociales, carece de identidad basada en el trabajo, no tiene memoria social, se queda aislado y fragmentado. Yo creo que el ejemplo de la crises del mundo del trabajo y, por consecuencia, de los derechos laborales, es privilegiado para explicar la máxima de que los derechos humanos deben ser abordados desde una visión integral, interdependiente e indivisible, evitando miradas fragmentadas y parciales de las necesidades humanas y por tanto, respuestas también insuficientes y sectoriales. Sin estabilidad laboral, ya no hay estabilidad ciudadana, carecer del trabajo significa también carecer, tarde o temprano, de otros derechos de ciudadanía.

La construcción de sociedades libres y democráticas, desde un plano sustantivo y no sólo formal, está inescindiblemente ligada a la posibilidad de desterrar patrones de discriminación y exclusión política, económica y social, avanzando hacia la superación de la pobreza y la indigencia, la disminución de niveles elevados de informalidad laboral y el establecimiento de redes de seguridad social universales e integrales que apunten a transformar las estructuras que determinan las desigualdades y las vulneraciones a derechos aún existentes, en particular respecto de grupos que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, como las personas que viven en situación de pobreza, las personas con discapacidad, los pueblos indígenas y afrodescendientes, las personas migrantes, la diversidad sexual, las mujeres, niños y adolescentes, entre otros grupos afectados.

Muchas veces se trata de agendas ambiciosas. Se busca nada menos que revertir estereotipos culturales —como en las demandas de igualdad racial y de género y la lucha contra la xenofobia—, cambiar patrones distributivos —como en las demandas de derechos sociales— e incluso modificar aspectos centrales de los modelos de desarrollo económico implementados por los gobiernos —como en los casos en los que se encuentran involucrados derechos ambientales o de protección de las tierras indígenas y campesinas ante proyectos de explotación de recursos naturales.

Pero bien, quien fue que dice que nuestras tareas como defensores de los derechos humanos serian fáciles! Así, la creación de Planes Nacionales de Acción en Derechos Humanos y Empresas en nuestra región deben buscar incluir,

1. un compromiso de las empresas con el fortalecimiento de la institucionalidad de los países en materia de derechos humanos, para generar soluciones estatales duraderas y menos afectadas por los cambios gubernamentales,
2. con la agenda de reducción de la desigualdad y de la exclusión social para evitar que un eventual grande proceso de exclusión social en nuestro continente no se transforme en unas masivas y generalizadas violaciones de derechos humanos y,
3. con compromisos de reparación con perspectiva histórica sobre las graves violaciones por parte de las empresas en el pasado pero que impactan hasta al presente.

Otro desafío esta en ámbito de la construcción de las políticas publicas. Las políticas deben asumir una perspectiva e un enfoque de derechos. Un camino importante es la articulación del contenido de los Principios Rectores con el ciclo de implementación de las políticas publicas estatales, especialmente el enfoque de derechos en las políticas sociales.

En este escenario, el vínculo entre las políticas y estrategias de desarrollo social y los derechos humanos ha sido y es objeto de discusión en ámbitos académicos, de gestión, organizaciones sociales y organismos internacionales. Esta relación ha recibido atención e impulso en los últimos años por parte de diversos actores tanto nacionales como internacionales. Actualmente, hay bastante consenso con respecto a la importancia de ligar la lógica de los derechos a la implementación de políticas y modelos de desarrollo en América Latina, en el sentido de que es necesario repensar las políticas públicas en general y las políticas sociales en particular, como parte de las obligaciones del Estado para el cumplimiento efectivo de los derechos asociados a la existencia de una ciudadanía social, en términos de acceso a activos, ingresos y servicios.

Aun así, subsisten algunas posiciones críticas para que las políticas de desarrollo asuman una lógica de derechos y plantean reparos entendiendo que este enfoque puede resultar demasiado rígido y, por ende, acotar de manera poco conveniente la autonomía de quienes llevan adelante estrategias de desarrollo y políticas públicas. Sin embargo, la lógica de derechos no plantea una ‘receta’ ni un deber ser unívoco aplicable de la misma manera en contextos diversos; tampoco intenta eludir y/o desplazar a la política, restringiendo el debate meramente a una dimensión técnico-gerencial. Antes bien, el enfoque de derechos ofrece una orientación general para el debate político y brinda un marco conceptual para la planificación de las políticas públicas.

Así, bajo nuestra cultura regional, transformar compromisos de políticas publicas sobre empresas y derechos humanos en efectivos derechos es crucial para evitar retrocesos y discontinuidades de las políticas publicas. Sabemos claramente que para la Agenda 2030, la igualdad depende de la titularidad de derechos.

Como ultima contribución, tenemos una gran oportunidad de  aprovechar los procesos de integración regionales para impulsar la agenda de los Principios Rectores. En ámbito de la integración regional basada en derechos humanos, la constitución de compromisos y pactos substanciales entre los países – y también la igualdad de derechos – promueve mayor sentido de pertenencia.

A nivel del MERCOSUR, se ha avanzado en incorporar la dimensión social desde un enfoque de derechos humanos a través de la aprobación del Plan Estratégico de Acción Social en la Cumbre Social del Mercosur celebrada en el año 2012. El PEAS plantea 5 enfoques transversales a considerar en los procesos de definición, programación y ejecución de las políticas sociales: integralidad de las políticas sociales, la familia como centro y foco de atención, el enfoque de género, el enfoque territorial y los derechos humanos como argumento ético y político. Pienso que en la implementación del PEAS hay espacio efectivo para articularse e integrarse con las finalidades de los Principios Rectores.

Sin embargo, hasta el momento menos de una docena de países han reportado la adopción de planes nacionales. En Suramérica, Colombia es el único país de la lista. Alrededor de 20 países reportaron estar en proceso de formular sus planes de acción nacionales. Entre ellos, en nuestra región, se encuentran Argentina y Chile.

Otro dato importante es que recientemente y con el apoyo de IPPDH, el Grupo de Alto Nivel de Cooperación y Coordinación en Derechos Humanos de la UNASUR, acordó la realización de una Conferencia Suramericana sobre empresas y derechos humanos, para el segundo semestre de 2016. Se trata de analizar las tendencias y desafíos para implementación de los Principios Rectores, propiciando el intercambio de información y experiencias concretas de los Estados en la aplicación de estos Principios, compartir avances, establecer directrices para los gobiernos, sensibilizar y desarrollar capacidades técnicas y facilitar procesos de aprendizaje para la creación de los Planes de Acción Nacionales. (en línea con lo que dice el presidente del Grupo de Trabajo de la ONU en la apertura de esto encuentro)

La región requiere cooperación técnica para la elaboración de planes de acción e información fidedigna y confiable sobre la actuación empresarial y sus inversiones no solo  en nivel nacional pero también regional, que sirva de base para la adopción de dichos planes. Ello implica avanzar en la cooperación intrarregional para generar directrices que orienten el proceso de elaboración de planes basados en los derechos humanos y, mas importante, el desarrollo de mecanismos de medición y seguimientos de dichos planes.

Ellos representan en sí mismos la oportunidad de avanzar el diálogo político nacional y regional sobre la situación de las comunidades afectadas, la actividad de las empresas violadoras de derechos, junto al proceso participativo de elaboración de políticas públicas en la materia. Pero dicho proceso regional debe ser orientado por la lógica del derecho internacional de los derechos humanos y el reconocimiento del desequilibrio estructural entre los violadores de derechos humanos y las comunidades afectadas. Por eso, esta labor debe apoyarse y retroalimentar la institucionalidad ya existente, especialmente con l actividades conjuntas con el Grupo de Trabajo Intergubernamental sobre Empresas y Derecho Humanos (propuesto por Ecuador con apoyo de varios países de la región y de Sudáfrica), cuyo mandato debe ser fortalecido para su articulación y acción a nivel nacional (como fue el caso de su visita a Brasil en 2015). Hablamos también de una institucionalidad que pueda derivarse del Tratado Internacional sobre Empresas y Derechos Humanos, preparado por el Consejo Derechos Humanos de la ONU. Y de un fortalecimiento institucional de cada uno de los Estados en postura colaborativa para que puedan monitorear las actividades de las empresas transnacionales.

En esta dirección, cabe pensar las distintas iniciativas vinculadas al respecto a los Principios Rectores (o de las líneas y directrices de la OCDE para empresas multinacionales o de las normas de desempeño sobre sostenibilidad ambiental y social de la Corporación Financiera Internacional), en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en articulación, de forma creciente, con los espacios colaborativos entre los Estados en ámbito de cooperación regional para presentar y intercambiar experiencias que están siendo construidas de forma coordenada en la región.

El acercamiento, articulación y complementariedad entre el sistema universal y interamericano de protección a los derechos humanos interamericano y los bloques regionales de cooperación internacional, se debe transformar en un procesos altamente productivo y eficaz para la protección a los derechos humanos, especialmente en temas que son necesariamente transnacionales, como son los Principios Rectores.

Yo creo que es realmente factible y posible transformar y potenciar los espacios de coordinación y cooperación regional en bloques como MERCOSUR, UNASUR, CAN, SICA, CARICOM, para impulsar el compromiso de cumplimiento de los Principios Rectores, con el apoyo de la oficina regional de ACNUDH. Estos son algunos de los desafíos principales de la región y reconocemos la necesidad de trabajo conjunto con las organizaciones públicas, internacionales, sociales y privadas aquí presentes, para así avanzar este proceso internacional cada vez más fundamental y estratégico para nuestros países.

Muchas gracias.