Gobiernos que antes coordinaban para la violación de derechos humanos, ahora coordinan para apoyar los procesos de memoria, verdad y justicia

16 de diciembre de 2014

Revista SUR dialogó con Víctor Abramovich, Secretario Ejecutivo del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH), sobre la misión del Instituto, los avances alcanzados por los países de la región en materia de integración de políticas públicas y la importancia de los Derechos Humanos como pilar fundamental del MERCOSUR.

Revista SUR: ¿Cuál es la misión del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH) y su rol dentro del esquema de integración?
Víctor Abramovich: El Instituto es, ante todo,una institución del MERCOSUR, que está pensada, básicamente, como un instituto de investigación aplicada y de cooperación técnica con los gobiernos. Es interesante, porque no es simplemente un Instituto de Derechos Humanos sino un Instituto de políticas públicas en Derechos Humanos, de manera que ya desde su nombre apunta a trabajar con las áreas gubernamentales que formulan políticas en ese campo. Esto también lo diferencia de otro tipo de institucionalidad internacional en Derechos Humanos que está mucho más vinculada con sistemas de monitoreo, supervisión, control o tramitación de casos, como pueden ser la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA o los Comités de Naciones Unidas. El IPPDH es una instancia de los gobiernos, para acompañar los procesos de formación de políticas públicas, sobre todo de las áreas gubernamentales. En ese sentido, los gobiernos del MERCOSUR definieron una serie de ejes de trabajo: el seguimiento de los procesos de Memoria, Verdad y Justicia; una línea de trabajo vinculada con los temas de violencia institucional y seguridad ciudadana, y una tercer línea que tiene que ver con las políticas de igualdad, no discriminación y acceso a derechos sociales, centrada, especialmente, en la cuestión de los Derechos Humanos de los migrantes, la libre circulación y la idea de una ciudadanía regional, así como en el enfoque de derechos de las políticas sociales y la construcción de indicadores para medir el avance progresivo en el ejercicio de derechos sociales. Por último, hay una cuarta línea, que en realidad es un eje estratégico, que tiene que ver con el fortalecimiento de la institucionalidad pública, y en particular gubernamental, en materia de Derechos Humanos. Este proyecto tiene tres objetivos: primero, generar una suerte de portal del Instituto
y de la RAADDHH, (Reunión de Altas Autoridades en Materia de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados), que pueda servir para sistematizar y circular información y generar espacios de diálogo entre áreas gubernamentales, y como mecanismo de participación social en las discusiones del MERCOSUR. El segundo elemento es un “aula virtual”, para trabajar en la capacitación, sobre todo de funcionarios públicos, en la temática de Derechos Humanos y políticas públicas. Y el tercer eje es un sistema de información regional sobre instituciones gubernamentales, sociales y académicas involucradas en políticas de Derechos Humanos. En este último caso, estamos realizando un mapeo de las instituciones a nivel gubernamental, para ver qué agendas tienen, cuáles son sus principales líneas políticas, cómo y en qué momento histórico se crearon, cómo se insertan en la estructura del Estado, cómo se relacionan con las otras áreas y con las organizaciones sociales.

SUR: ¿Estas actividades sólo se desarrollan en el ámbito de los países del MERCOSUR?
VA: Si bien formalmente el IPPDH es un órgano del MERCOSUR, el mandato que tenemos, desde el inicio, es favorecer el trabajo con los Estados asociados. Por ejemplo, hemos hecho muchas presentaciones y visitas a Bolivia, Chile y Perú. Colaboramos mucho con Perú en el armado del Vice-Ministerio de Derechos Humanos en el ámbito del Ministerio de Justicia peruano. Con Bolivia y Chile estamos trabajando también en otro de nuestros proyectos, que es el Acervo Documental Cóndor. Precisamente, la segunda fase de este proyecto se trata de trabajar con Chile y Bolivia, relevando toda la información documental con ambos países. Se planteó como un objetivo político trabajar con los Estados Miembro, obviamente, pero también a nivel de Estados Asociados. De hecho, los Estados Asociados son invitados formalmente a participar de las reuniones de MERCOSUR, y también de las de Derechos Humanos, y algunos participan muy activamente, como por ejemplo Chile. Desde la presidencia de Bachelet, y también durante la presidencia de Piñeyra, Chile ha participado activamente de las reuniones de la RAADDHH y se involucra mucho en los proyectos y en las comisiones. Y eso es algo muy interesante en términos
de integración regional.

SUR: ¿Cuáles fueron los aportes del IPPDH en los temas de Memoria, Verdad y Justicia?
VA: Primero, el IPPDH tuvo un mandato para trabajar en lineamientos de Políticas Públicas en materia de Sitios de Memoria, que fue el primer documento que hicimos en ese eje temático. Básicamente sistematizamos los principales debates que se están dando sobre cómo identificar y señalizar sitios, cómo preservarlos, cómo vincular los sitios con las políticas de memoria, y la cuestión de los sitios como evidencia en los procesos de justicia. También, trabajamos en cómo vincular los sitios de memoria con otras agendas de Derechos Humanos, que es uno de los desafíos que todavía enfrentan nuestros gobiernos en temas como violencia institucional y desigualdad. También trabajamos mucho con la Red de Mercociudades, que son las ciudades del MERCOSUR, porque muchos sitios de memoria dependen de
gobiernos locales. Lo que buscamos fue discutir, dentro del espacio de Mercociudades, políticas de Derechos Humanos y ciudadanía en los gobiernos locales. Es decir que, básicamente, nuestra función es más bien de investigación, asesoramiento y promoción de espacios de discusión sobre esas políticas públicas. El otro eje importante, en materia de Memoria, Verdad y Justicia, es el tema de archivos y documentos. En el año 2012, se armó dentro de la RAADDHH una comisión intergubernamental sobre intercambio de información e investigación sobre coordinaciones represivas de las dictaduras del Cono Sur y, en especial, el Plan Cóndor. En este marco, al IPPDH se le dio el mandato de brindar asistencia técnica a esta Comisión Intergubernamental. Trabajamos en dos líneas de trabajo: acuerdos de cooperación administrativa para intercambio de documentos, y un Censo de Archivos, conocido como “Acervo Documental Cóndor”. En términos de cooperación, realizamos modelos de proyecto de cooperación y promovimos reuniones entre áreas especializadas de los gobiernos. Esa fue una experiencia muy interesante, porque en dicho espacio nacieron las iniciativas de cooperación bilaterales que firmaron, primero,
Argentina con Uruguay, luego Argentina con Brasil y Brasil con Uruguay y ahora están en discusiones tratados con Bolivia. Además, se está discutiendo la creación de un Protocolo Mercosur de Cooperación, un acuerdo multilateral. El objetivo de este trabajo es, básicamente, mejorar los canales de intercambio, darle prioridad y entender cómo juegan las reglas de “preservación y secreto” cuando se trata de documentos vinculados a problemáticas de Derechos Humanos. En cuanto al Censo de Archivos, es interesante porque es la primera vez que se hace un censo de fondos documentales vinculados con coordinaciones represivas de las dictaduras del Cono Sur. Ese Censo contiene una descripción de los fondos documentales, de las instituciones productoras de los documentos y depositarias, un análisis de los niveles de acceso y también la posibilidad de acceder a los fondos, cuando éstos están en línea, e incluso, en muchos casos, se
puede acceder al documento mismo. Sin embargo, el objetivo principal no es brindar el acceso directo al documento, sino sistematizar la
información sobre los fondos documentales. Es decir, que todo el mundo sepa cuáles son los fondos importantes que tienen documentos sobre coordinaciones represivas, qué tipo de documentos tiene, cómo y con qué lógica los tienen organizados, qué nivel de preservación tienen y de qué manera se puede acceder a ellos. El resultado de ese trabajo está disponible en un micro sitio en la Web del IPPDH, denominado ADOC: Acervo Documental Cóndor, en español y portugués.

SUR: Esto marca claramente el cambio de época…
VA: Por supuesto, porque los mismos países que antes cooperaban para llevar adelante actividades represivas, hoy cooperan para dilucidar las violaciones de Derechos Humanos perpetradas por las dictaduras militares. Claramente marca la línea política inversa. El siguiente paso es entrar en el terreno judicial, incluir en la Guía de Archivos los documentos que se generan en los procesos judiciales en curso
sobre estos crímenes. De hecho, se está sistematizando mucha información en procesos de justicia, que están investigando crímenes producto de Cóndor en Argentina, Chile, Uruguay, Paraguay y algunos en Bolivia. Hemos recibido una muy buena respuesta, mucha cooperación y un gran interés de que la información de esos casos estuviese sistematizada. Por supuesto, ahí también nos vamos a encontrar con restricciones en el acceso. Pero a nosotros lo que nos interesa es describir la información, dónde se encuentra y, si existen, explicitar cuáles son las restricciones de acceso para que quien desea acceder a la documentación lo sepa y, eventualmente, pueda discutirlo. Completando eso, estamos terminando una investigación sobre los problemas de accesibilidad a documentos vinculados con dictaduras y represión. Esto también va a ser un aporte a la discusión de Cóndor, porque vamos a poder generar un umbral mínimo de protección para el acceso a la información en estos temas. Pero en líneas generales, el panorama es el siguiente: los mismos gobiernos bajo dictaduras, que antes coordinaban para la persecución política y la violación masiva de los Derechos Humanos, ahora coordinan sus políticas para apoyar los procesos de Memoria, Verdad y Justicia.

SUR: ¿Cuál es el trabajo del IPPDH respecto de las políticas migratorias?
VA: Nuestra primera línea de trabajo en la materia fue la cuestión de la niñez migrante, que hoy es un gran tema, sobre todo en Estados Unidos y Centroamérica. Empezamos trabajando con la Comisión Permanente de Iniciativa Niñ@sur de la RAADDHH, en la solicitud de una Opinión Consultiva ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), sobre el tema de niñez migrante. Fue una iniciativa interesante porque fue la primera vez que cuatro países de la región, como bloque MERCOSUR, se presentaban ante la CIDH, solicitando a la Corte que se pronunciara sobre algunas temáticas muy concretas sobre niñez migrante. Por ejemplo, la prohibición de privación de la libertad de niños por motivos migratorios; el tratamiento de niños en los procesos migratorios para evitar la deportación automática, proteger el interés superior del niño y garantizar su protección integral; las garantías diferenciadas de debido proceso que tienen que tener los niños respecto de los demás migrantes; es decir, la protección del interés del niño en materia de derecho migratorio. De alguna manera, lo que buscamos fue instalar el principio de “primero niño, después migrante”. Creemos que ese principio debe ordenar toda la legislación, las políticas y en especial las prácticas migratorias. La CIDH realizó una audiencia en México, en la que nuevamente el MERCOSUR fue con una posición única. Esto fue interesante porque se consensuó un alegato común de los cuatro países
(Venezuela no participó ya que la iniciativa fue anterior a su ingreso), que fue acordado por los cuatro gobiernos. Es decir que tanto el texto de la solicitud, como el alegato de la audiencia fue una posición común de los cuatro países, actuando como bloque de integración. Cuando planteamos esto, la cuestión migratoria ya se veía venir como un tema importante en Centroamérica y el Norte. Hoy, constituye uno de los temas de más importante debate en Estados Unidos, con todos los niños que migran desde Centroamérica hacia Estados Unidos, hondureños, salvadoreños, guatemaltecos, y todas las situaciones que genera esta sobredemanda migratoria: niños que son alojados en lugares de detención, inclusive instalaciones militares, se los deporta sin debido proceso, etc. Entonces, se trata de una temática importante, frente a la cual el MERCOSUR mostró una posición unificada, una verdadera estrategia de coordinación de política exterior. Una posición única, de cara a países que tienen políticas migratorias muy restrictivas.

SUR: ¿Cuál es el panorama migratorio en la región y el nivel de respeto de los acuerdos migratorios?
VA: Primero, la región como tal tiene una voz diferenciada en materia migratoria, a partir de la concepción del migrante como persona con derechos, la prohibición de la criminalización de la migración irregular, el reconocimiento de los derechos fundamentales de los migrantes más allá de su condición migratoria irregular, y la discusión sobre la inclusión del migrante en las comunidades nacionales y locales. Esas son líneas de posicionamiento de los países MERCOSUR en distintos foros regionales, que lo marcan como una voz diferenciada, que luego se plasma en políticas públicas concretas. Los países del MERCOSUR no sólo fijaron estas posiciones en los foros migratorios regionales, como la Conferencia Sudamericana, sino que se pronunciaron sobre la Directiva europea de retorno, en el 2008, y en 2011, en la reunión de Montevideo, también se pronunciaron sobre las leyes antimigratorias de varios estados locales en los EE.UU. que asimilan a los migrantes irregulares con criminales y restringen el acceso a sus derechos básicos. Pese a ello, aún hay en el MERCOSUR mucha asimetría en términos de reconocimiento normativo. Argentina, Venezuela y Uruguay actualizaron su legislación migratoria y tienen leyes más receptivas de estándares internacionales de Derechos Humanos. Paraguay y Brasil tienen una legislación migratoria más vieja y están en proceso de revisión de la misma. Actualmente, se está llevando a cabo un fuerte debate en Brasil, sobre cómo adecuar la legislación migratoria brasileña a esos estándares de Derechos Humanos. Para nosotros, todo ese debate es clave para el MERCOSUR, porque se trata de un espacio de integración económica, social y política, y la libre circulación de personas, como la libre circulación de trabajadores, son elementos que cruzan la agenda social y la agenda económica, es un eje transversal. Entonces, es fundamental que este debate se dé desde una perspectiva de Derechos Humanos, pero que no se quede sólo ahí, sino que se pueda discutir esa perspectiva con las áreas migratorias, las áreas de seguridad, las de desarrollo social, las económicas, es decir, aquellas áreas que están haciendo la política pública, que en definitiva es lo fundamental para garantizar derechos. Por eso hicimos los Foros sobre Ciudadanía Regional, Derechos de los Migrantes y Libre Circulación de Trabajadores, que organizamos con la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur. Por supuesto que en el debate hay temáticas que corresponden al mundo del trabajo, como el reconocimiento de categorías laborales,niveles mínimos salariales, acuerdos de seguridad social. Pero el trabajador viaja con su familia. Entonces, cuando el hijo quiere ir a la escuela y no puede o cuando el trabajador tiene que acceder a un programa de vivienda y se lo impiden por su nacionalidad, se ve que se trata de una agenda que trasciende el mundo del trabajo. Por eso, nuestra idea es lograr que las áreas del ámbito socio-laboral, las áreas migratorias y de control de fronteras, y las áreas de Derechos Humanos puedan dialogar y ver la problemática migratoria desde una visión de Derechos Humanos, que de alguna manera es la promesa de las legislaciones migratorias y los acuerdos. Y estas instancias de investigación y debate político las estamos completando con unos cursos de capacitación en la temática migratoria. Estamos preparando junto con la OIM un curso virtual y otro presencial sobre dicha temática, dirigidos a áreas migratorias y consulares, para lograr bajar estos temas a problemas concretos de la vida consular. Problemáticas claramente consulares, como niñez, personas detenidas, trata de personas, regularización migratoria.

SUR: Ya que menciona el trabajo con las áreas consulares, ¿cómo trabaja el IPPDH con la Cancillería?
VA: Como dije, el enfoque de la niñez en la política migratoria es un tema que hay que trabajar con las áreas migratorias, pero también con las áreas consulares. En este sentido, la función y el trabajo de los Consulados y las Cancillerías es importantísimo. Y no sólo en los temas clásicos, como la documentación y el derecho a la información sobre asistencia consular. Tiene que ver, en realidad, con problemáticas de enfoques diferenciados dentro de la política migratoria. En definitiva, se trata de ver el derecho consular, a través del prisma de los Derechos Humanos. Es la idea de que hay perspectivas diferenciadas para ciertas problemáticas, que deben ser incorporadas en el ámbito migratorio, como lo fueron los temas de violencia, de género, de infancia. Esa, también, es un poco la lógica de los curso de capacitación.

SUR: ¿Cómo es el trabajo del IPPDH con respecto al Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH)?
VA: Justamente, la solicitud de Opinión Consultiva ante la CIDH también fue una forma de vincular el espacio subregional del MERCOSUR con el espacio regional del SIDH. Con esto, los países también ponen de manifiesto la importancia que tiene el Sistema para fijar ese tipo de principios, que luego se vuelven guías para las legislaciones nacionales, pero también para las políticas públicas y las acciones de gobierno. Por eso fue que nos pareció importante fijar esa vinculación. En ese sentido, cabe resaltar el hecho de que el
IPPDH no es órgano de control, sino que presta asistencia técnica a los gobiernos que se presentan ante el SIDH. Por supuesto que compartimos y aplicamos los mismos estándares de derechos. Por ejemplo, la ley migratoria argentina tiene como antecedentes claros estándares del Sistema Interamericano, y con los antecedentes de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual ocurre lo mismo. Podemos decir que esos estándares se convirtieron en pisos mínimos comunes para toda la región. Y si uno piensa procesos de integración, donde un objetivo es apuntalar esos elementos comunes como umbrales mínimos de protección y lograr una armonización a nivel legislativo, dichos estándares de Derechos Humanos juegan un papel muy importante para la integración. Entonces, de alguna manera, el IPPDH lo que hace es receptar esos estándares, los difunde y sobre todo busca vincular esos estándares de Derechos Humanos con los ámbitos de la política pública, que es algo que en la mayoría de los casos los Organismos de Control no hacen. Ese el espacio de trabajo del Instituto: la implementación de esos estándares en la arena concreta de las políticas públicas.

SUR: ¿Y cómo se vincula el IPPDH con la UNASUR?
VA: En principio, yo creo que debería haber complementariedad entre los dos bloques. UNASUR está creando un Grupo de Alto Nivel en Derechos Humanos pero aún no hay una institucionalidad permanente. De alguna manera, el mandato que se le dio al IPPDH para que pudiese trabajar con los países asociados, también buscaba ir vinculando cada vez más a todos los actores, y más precisamente al MERCOSUR con UNASUR. Creo que es necesario construir una coordinación estrecha, porque UNASUR, al ser un ámbito de concertación política de alto nivel, no parece que vaya a tener instituciones permanentes del estilo de este Instituto o de lo que es la Comunidad Andina. Entonces, creo que la UNASUR debería aprovechar esta institucionalidad, que ya existe en las instancias subregionales. Entonces, para nosotros es clave poder trabajar cada vez más coordinadamente con el Grupo de Alto Nivel de Intercambio sobre Derechos Humanos de la UNASUR, y lograr que nuestro trabajo con la RAADDHH se extienda al Grupo de la UNASUR. Es decir, crear una institucionalidad de apoyo
para la concertación política a nivel de UNASUR sobre temas de Derechos Humanos. Ése es un objetivo estratégico para nosotros.

SUR: ¿Cuál sería el balance de estos tres primeros años del IPPDH?
VA: De alguna manera, mi función como primer Secretario Ejecutivo fue colaborar con el armado del Instituto. Ahora, había dos formas de hacerlo: armar el IPPDH y recién después empezar a trabajar, o avanzar mientras se construía una institucionalidad, que es muy complicado porque es como hacer el barco mientras uno está navegando. Pero para mí, hacer eso era clave porque es una manera de instalar al Instituto en sus líneas de trabajo, de darle cierta identidad, transformarlo en una verdadera herramienta y lograr que los Estados sientan que realmente lo pueden usar. Entonces, elegimos ese camino y hoy creo que el resultado es un IPPDH ya instalado, con líneas de trabajo consolidadas con fuerte apoyo político de los gobiernos. Ahora estamos terminando de armar la estructura. Hace poco, se concursaron, por primera vez, cuatro jefaturas al mismo tiempo, con una Comisión de selección formada por miembros de los cinco países. Esto nunca se había hecho con otros cargos: un concurso público y abierto, simultáneo para cuatro cargos, desarrollado a la vez en siete ciudades del MERCOSUR, no es algo habitual. Logramos, además, como apoyo importante, un proyecto FOCEM, el primer proyecto de ese tipo en materia de Derechos Humanos, que dio origen al aula virtual, a la plataforma digital y al sistema de información y fue un apuntalamiento muy importante para el Instituto. Entonces, yo creo que el balance de estos tres años es muy bueno, porque quedó una institución instalada y con una agenda, que camina con una estructura.

SUR: ¿Y cuáles son los desafíos de cara al futuro?
VA: El IPPDH debe consolidarse aún más como una herramienta de apoyo a los gobiernos, instalarse más en el ámbito gubernamental, para que los gobiernos le den más mandatos y lo inserten aún más en sus políticas. Por ejemplo, hay algo que el Instituto puede hacer, pero casi no ha hecho, que es brindar cooperación técnica para evaluar e implementar políticas nacionales en ayuda con los gobiernos. Esa me parece que es una veta de trabajo importante, que una vez que Instituto esté más consolidado se va a poder hacer. Y otro desafío estratégico importante es la coordinación con el espacio regional de UNASUR, que MERCOSUR y UNASUR estén más vinculados y más relacionados. A nivel general, si uno mira la institucionalidad del MERCOSUR en Derechos Humanos, yo creo que hay pasos importantes que ya se dieron y otros pasos que aún hay que dar. Por ejemplo, creo que un tema importante es mantener y mejorar la jerarquía de las instituciones gubernamentales de Derechos Humanos, que actualmente es muy despareja. Recientemente Uruguay jerarquizó el área de Derechos Humanos dándole el rango de secretaría especial en la órbita de la Presidencia, que es el mismo esquema que tiene Brasil. Venezuela acaba de crear un consejo nacional de derechos humanos como instancia de coordinación interministerial, lo que es clave pues no tenía un área gubernamental específica en la temática. El fortalecimiento de la institucionalidad gubernamental nacional va a contribuir a reforzar la RAADDHH y a todo el espacio regional. Otra cosa que me parece importante a nivel regional es que hay que mejorar la participación social. Lo que se nota es que los espacios regionales tienen muy poca participación de organizaciones sociales, sindicales y políticas. Y eso también tiene que ver con que aún estamos trabajando para mejorar la organización de la RAADDHH, generando la plataforma, generando más información previa a las reuniones, organizando mejor las reuniones, buscando que haya más seguimiento de los acuerdos, y que éstos sean planes de trabajo operativos. Claro que cuanto más operativa sea la RAADH más interés generará para una mayor participación social. Entonces, el Instituto, sin ser una secretaría técnica de la RAADDHH, la idea es que apoye el seguimiento de los acuerdos y las decisiones, un poco como estamos haciendo con lo del Acervo Cóndor. Es decir, tener una lógica de trabajo que apuntale la organización de las reuniones, el seguimiento de los temas, que facilite el diálogo con las organizaciones sociales, para que participen más de estos espacios. Confío además que la puesta en marcha de la Unidad de Participación Social del MERCOSUR constituye un paso importante para que mejoremos en este aspecto. En definitiva, yo creo que esos serían los desafíos principales: jerarquizar las instituciones gubernamentales y darles más peso en sus relaciones con las otras áreas de gobierno, vincular más MERCOSUR con UNASUR y mejorar todo lo relativo a la participación social. Creo que eso le daría aún más fortaleza a todo el MERCOSUR en materia de Derechos Humanos.